切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù) 改革完善占補(bǔ)平衡制度
自然資源部黨組書記、部長 王廣華
糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，保障國家糧食安全的根本在耕地。保護(hù)好耕地，端牢飯碗，在黨和國家事業(yè)全局中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性意義。7月20日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會第二次會議，研究加強(qiáng)耕地保護(hù)和鹽堿地綜合改造利用等問題，對加強(qiáng)耕地保護(hù)和改革完善占補(bǔ)平衡制度提出明確要求。自然資源部認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，從系統(tǒng)性和全局性的高度深刻理解黨中央決策部署，聚焦守牢耕地保護(hù)紅線、夯實(shí)糧食安全根基，進(jìn)一步完善制度強(qiáng)化監(jiān)管，全力推進(jìn)改革部署落地見效。
立足基本國情，堅(jiān)持底線思維，準(zhǔn)確把握我國耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢
民以食為天，糧以地為本。我國人口眾多，解決好14億多人的吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。我國耕地家底并不豐厚，2022年底全國耕地總量19.14億畝，僅占世界9%，且質(zhì)量總體不高，這一基本國情決定了加強(qiáng)耕地保護(hù)對保障糧食安全這一“頭等大事”的極端重要性。
習(xí)近平總書記高度重視耕地保護(hù)工作，對落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的要求一以貫之，要求把耕地作為我國最為寶貴的資源，采取“長牙齒”的硬措施保護(hù)好，絕不能有閃失。自然資源部堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，以守牢18億畝耕地紅線為目標(biāo)，會同有關(guān)部門完善法律制度、嚴(yán)格用途管制、加強(qiáng)督察執(zhí)法，在持續(xù)嚴(yán)格規(guī)范非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實(shí)占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，針對第三次全國國土調(diào)查反映的大量耕地不合理流失問題，要求耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地落實(shí)“進(jìn)出平衡”，在年度內(nèi)補(bǔ)足數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)目梢蚤L期穩(wěn)定利用的耕地；針對違法建設(shè)占用耕地造成耕地減少問題，嚴(yán)格規(guī)定違法用地整改處置到位前，必須先行“凍結(jié)”當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)的儲備補(bǔ)充耕地指標(biāo)，確保耕地不再減少。通過一系列舉措，初步遏制了多年來耕地總量持續(xù)減少的勢頭，實(shí)現(xiàn)了2021年、2022年連續(xù)兩年全國耕地總量凈增加。
與此同時，我們清醒地認(rèn)識到，我國人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變，耕地占用與保護(hù)的矛盾和壓力依然突出，新時代新征程上，耕地保護(hù)任務(wù)沒有減輕，而是更加艱巨。
目前，耕地總量由減轉(zhuǎn)增的基礎(chǔ)還不牢固，實(shí)施耕地用途管制、落實(shí)補(bǔ)充耕地出現(xiàn)新情況新問題，必須高度重視。從占用耕地看，城鄉(xiāng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套等各類非農(nóng)建設(shè)不可避免仍將占用一部分耕地，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、造林種樹造成耕地流失的規(guī)模仍然不小，違法違規(guī)用地問題仍較突出。從補(bǔ)充耕地看，占補(bǔ)平衡存在占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣甚至弄虛作假問題，一些地方落實(shí)“進(jìn)出平衡”不到位，區(qū)域耕地總量仍在減少；有的地方違規(guī)開墾破壞生態(tài)環(huán)境，一些補(bǔ)充耕地質(zhì)量不高，存在撂荒和流失風(fēng)險(xiǎn)。此外，經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)，全國耕地后備資源越來越少，且多位于生態(tài)功能重要區(qū)域，通過開墾后備資源補(bǔ)充耕地難度越來越大。這些問題，與一些地方耕地保護(hù)意識不強(qiáng)、落實(shí)新發(fā)展理念不到位、執(zhí)行政策走偏走樣、耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制不夠健全有關(guān)，與耕地保護(hù)相關(guān)政策和舉措統(tǒng)籌不夠有關(guān)，也與我國自然資源稟賦有關(guān)，需要通過系統(tǒng)改革來解決。
把握重大要求，強(qiáng)化關(guān)鍵舉措，全面落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度
中央財(cái)經(jīng)委員會第二次會議強(qiáng)調(diào)，耕地保護(hù)是一個系統(tǒng)工程，要突出把握好量質(zhì)并重、嚴(yán)格執(zhí)法、系統(tǒng)推進(jìn)、永續(xù)利用等重大要求。自然資源部將認(rèn)真貫徹落實(shí)會議精神，采取更加堅(jiān)決有力措施，堅(jiān)定不移強(qiáng)化耕地保護(hù)，全力推進(jìn)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度落地見效。
堅(jiān)持系統(tǒng)理念，把握重大要求。一是量質(zhì)并重。要堅(jiān)決落實(shí)黨中央決策部署，守牢耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，強(qiáng)化數(shù)量質(zhì)量共同保護(hù)。二是嚴(yán)格執(zhí)法。要分級落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，整合監(jiān)管執(zhí)法力量，采取堅(jiān)決有力措施，嚴(yán)格執(zhí)法督察，切實(shí)規(guī)范管理秩序。三是系統(tǒng)推進(jìn)。穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量，提升耕地質(zhì)量，優(yōu)化耕地布局，必須秉持山水林田湖草沙一體化保護(hù)理念，按照自然生態(tài)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，結(jié)合適宜性原則開展系統(tǒng)治理，使各類要素各得其所，相得益彰。四是永續(xù)利用。處理好當(dāng)前和長遠(yuǎn)的關(guān)系，用最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，推進(jìn)耕地用養(yǎng)結(jié)合和可持續(xù)利用，為后代留下更多發(fā)展空間。
聚焦守牢紅線，落實(shí)重點(diǎn)任務(wù)。一是堅(jiān)決穩(wěn)住耕地總量。目前，全國省市縣三級國土空間規(guī)劃已全部編制完成，下一步，將加快推進(jìn)規(guī)劃審核報(bào)批，將耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)逐級分解并上圖入庫，確保可考核、可審計(jì)、可追責(zé)，確保耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)絕不突破。二是持續(xù)優(yōu)化耕地布局。建立耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核獎懲機(jī)制，推動糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)飯碗一起端、責(zé)任一起扛，促使南方部分省份有序恢復(fù)一部分流失的優(yōu)質(zhì)耕地，優(yōu)化耕地南北空間格局；穩(wěn)妥推進(jìn)“山上”換“山下”，將山上耕地逐步調(diào)整到山下，推動果樹苗木盡量上山上坡，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局更加符合自然地理格局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律。三是嚴(yán)格耕地保護(hù)責(zé)任考核。全面落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)，細(xì)化明確考核規(guī)則和方案，對于突破耕地保護(hù)紅線等重大問題實(shí)行“一票否決”，嚴(yán)肅問責(zé)、終身追責(zé)。
在優(yōu)化耕地布局和整改復(fù)耕過程中，既要依法依規(guī)，又要實(shí)事求是。要充分考慮當(dāng)?shù)刈匀坏乩怼⑥r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，堅(jiān)持大穩(wěn)定、小調(diào)整，統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)用地布局。要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、種植作物生長周期、市場狀況等，充分考慮耕地恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，科學(xué)制定計(jì)劃，合理把握節(jié)奏，分類、分區(qū)穩(wěn)妥推進(jìn)。要充分尊重農(nóng)民意愿，根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并留出一定過渡期，堅(jiān)決杜絕“簡單化”“一刀切”。
落實(shí)落細(xì)工作，緊盯重點(diǎn)環(huán)節(jié)。一是嚴(yán)控新增占用。以國土空間規(guī)劃作為用地依據(jù)，逐步壓減城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)增量空間使用規(guī)模，嚴(yán)格耕地和永久基本農(nóng)田用途管制，嚴(yán)控占用耕地的各類情形，確需占用的，要求按照數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)脑瓌t落實(shí)補(bǔ)充耕地。強(qiáng)化土地利用計(jì)劃管控，合理確定年度土地利用計(jì)劃總量，有效調(diào)控新增建設(shè)用地時序和節(jié)奏。優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目選址，嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做到不占或少占耕地。二是著力盤活存量。按照高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略的要求，推動土地利用方式從依賴新增向挖潛存量轉(zhuǎn)變，大力推動“用存量換增量”“用地下?lián)Q地上”“用資金技術(shù)換空間”，推進(jìn)低效用地再開發(fā)，從源頭上減少對耕地的占用。三是嚴(yán)格督察執(zhí)法。建立健全耕地保護(hù)“長牙齒”硬措施工作機(jī)制，以“零容忍”態(tài)度嚴(yán)肅查處各類違法占用耕地行為。扎實(shí)推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡專項(xiàng)整治，著力糾治占而不補(bǔ)、補(bǔ)而不實(shí)、弄虛作假等突出問題，規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡管理秩序。加強(qiáng)協(xié)作配合，形成監(jiān)管合力，加大對違法違規(guī)占用破壞耕地行為的打擊力度。
堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”，強(qiáng)化耕地總量動態(tài)平衡，扎實(shí)推進(jìn)占補(bǔ)平衡制度改革落地見效
守牢耕地保護(hù)紅線，確保耕地總量不減少，嚴(yán)控占用和補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)是關(guān)鍵。中央財(cái)經(jīng)委員會第二次會議明確，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，將各類對耕地的占用統(tǒng)一納入占補(bǔ)平衡管理，堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”，目的就是嚴(yán)控占用、嚴(yán)格補(bǔ)充、嚴(yán)守總量，通過調(diào)整管理方式、壓實(shí)各級責(zé)任、強(qiáng)化考核監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)省級行政單位年度耕地總量動態(tài)平衡，確保到2035年全國耕地總量不低于18.65億畝。
改革占補(bǔ)平衡管理方式。按照改革部署，調(diào)整完善占用耕地補(bǔ)償制度，將以往非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實(shí)占補(bǔ)平衡擴(kuò)展到各類占用耕地均要落實(shí)占補(bǔ)平衡，由“小占補(bǔ)”變?yōu)椤按笳佳a(bǔ)”；統(tǒng)籌鹽堿地等未利用地、其他農(nóng)用地、低效閑置建設(shè)用地等各類非耕地作為補(bǔ)充耕地來源，新增加的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，用于落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”，在實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的前提下，以省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度補(bǔ)充耕地指標(biāo)和允許占用耕地規(guī)模的上限。
調(diào)整占補(bǔ)平衡落實(shí)機(jī)制。按照“國家管總量、省級負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的要求，建立分級負(fù)責(zé)、職責(zé)明確、監(jiān)管有力的占補(bǔ)平衡責(zé)任落實(shí)機(jī)制。嚴(yán)格控制跨省域補(bǔ)充耕地規(guī)模，從嚴(yán)規(guī)范省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，將補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑統(tǒng)一納入省級管理平臺，堅(jiān)決糾正和防范利益驅(qū)動下單純追求補(bǔ)充耕地指標(biāo)、不顧立地條件強(qiáng)行補(bǔ)充的行為。
加強(qiáng)補(bǔ)充耕地補(bǔ)償激勵。各類占用耕地的實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)按規(guī)定落實(shí)補(bǔ)充耕地責(zé)任。在實(shí)踐中，將補(bǔ)充耕地費(fèi)用主要用于耕地保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)，調(diào)動相關(guān)主體保護(hù)耕地的積極性。
健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度。配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門加強(qiáng)補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收辦法，嚴(yán)格質(zhì)量審核把關(guān)。加強(qiáng)補(bǔ)充耕地配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后續(xù)培肥管護(hù)，持續(xù)熟化土壤、提升耕地質(zhì)量、穩(wěn)定耕地利用，防止退化撂荒。
